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【CEW-专家】朱彤:油气体制改革缺乏系统思维及
 

  导语:只有以法律和政策限制“利益集团的利益诉求”,并使其与其他阶层的利益达成一个相对合理的平衡,追求改革的“最大公约数”才有可能落到实处。从近年来我国油气改革和围绕油气改革的讨论看,油气改革缺乏系统思维的表现非常明显。我国长期以来坚持在维持“两桶油”行政垄断地位前提下推行价格改革,将其作为推进油气领域市场化改革的重点,这正是油气改革缺乏系统思维的一个突出表现。

  十八届三中全会有关改革方案“顶层设计”的提法令人振奋,而随后全面深化改革领导小组的成立进一步为推进改革,落实“顶层设计”思路提供了一个组织保障。然而,随之而来的一种流行观念似乎认为,要改革的问题都很清楚,改革思路也相对清晰,所需要的只是指定一个部门主导改革方案的制定,改革的“顶层设计”方案自然“水落石出”了。然而事实并非如此。至少从油气改革的经历,以及十八届三中全会以来围绕油气改革的讨论看,影响油气改革一些基本问题并没有得到充分讨论和深入研究,这直接影响我们对油气改革深度和广度的系统思考。

  目前的社会舆论中,利益集团的存在以及对改革的阻碍已经成为大众“共识”。与此相伴的另一个大众,乃至部分专家的“共识”是:改革就是要打破,甚至消灭利益集团。然而,改革并不是如同战争消灭对手一样简单明了。“打破”或者“消灭”了旧的利益集团,新的利益集团同样会出现。因此,改革的一个合理且可行的诉求应该是“约束利益集团”。只有以法律和政策限制“利益集团的利益诉求”,并使其与其他阶层利益达成一个相对合理的平衡,追求改革的“最大公约数”才有可能落到实处。

  正因为既得利益集团的存在及其对改革的阻碍,才使得当前改革面临的局势与1978年十一届三中全会时截然不同。十一届三中全会以后基本是百废待兴,且人心思变。任何改革方案的出台基本上都是“帕累托改进”的:没有人受损,全社会受益。因此只要改革方向大致正确,细节无关紧要。而随着改革的推进,社会各阶层的资产和财富逐渐拉大,任何改革方案的实施,必然要同时涉及到存量和增量利益的再调整。因此,任何改革方案设计中,系统思维之下的细节安排至关重要,甚至直接决定改革的最终成败。

  所谓改革的系统思维,是指改革方案的设计首先要建立在对改革对象的全面、深入研究基础之上,形成对改革领域的系统看法;然后结合我国“基本国情”确立改革方向、内容和目标;最后确定“细节安排”:在系统思维指导下所确立的改革“纲”与“目”的关系之中,确定改革优先次序和重点,从而能够更好地实现改革目标。

  具体到油气领域,笔者认为,我国油气改革首先需要在全面分析不同特点和性质国家的油气体制演变逻辑和体制目标基础上,形成对油气资源基本属性和油气体制内涵的系统看法。然后,结合中国油气体制的现实情况与问题,确立我国油气体制改革的起点、内容和方向,最后确定油气改革的优先顺序和重点等“细节安排”。

  从近年来我国油气改革和围绕油气改革的讨论看,油气改革缺乏系统思维的表现非常明显,主要表现在如下几个方面:

  成品油价格改革是我国油气改革“市场化”推进最快的领域。自1998年以来,国家发改委至少进行了6次成品油价格机制改革。改革方向是最终实现“市场定价”的成品油价格形成机制。其基本趋势是沿着不断缩短调价周期,缩小调价所要求的价格变化幅度方向前进,使成品油价格尽可能反映国际油价波动,最终实现与“国际接轨”:成品油价格调整根据既定条件实现实时自动调整,尽管其反映国际油价的程度依然要受到政府指导。

  然而,按照上述成品油价格机制改革的逻辑,即使国内油价做到根据国际油价实时调整,也不意味着成品油价格形成机制已经“市场化”了。市场化的价格是市场机制竞争的结果,而不是通过公式调整出来的。在“两桶油”在油气市场的“行政垄断”地位还没有取消的情况下,哪怕完全放开政府对价格的管控,市场定价本质上也是垄断企业定价,对垄断企业最为有利。实际上,这正是上述成品油价格改革得以顺利推进的重要原因。

  根据国外经验,取消“两桶油”行政垄断地位后,由于主导企业市场地位过于强大,为了防止其对竞争对手实施不公平竞争,同样需要在相当长一段时期对油气市场实施非对称监管。

  因此,笔者认为,我国长期以来坚持在维持“两桶油”行政垄断地位前提下推行价格改革,将其作为推进油气领域市场化改革的重点,正是油气改革缺乏系统思维的一个表现。

  过去,石油央企一直在强调石油是战略性资源,并以此作为自身确立行政垄断地位的重要依据。十八届三中全会后,政府主管部门发布的文件和学者们的讨论则转向强调“石油的商品属性”。一些学者甚至走到另一个极端,认为石油不再是战略性资源,因为油气已经进入供大于求阶段。

  这种对石油天然气资源属性“非此即彼”的简单化认识显然是缺乏系统思维的表现。石油当然是一种商品,具有商品属性,同时也是一种战略性资源,两者不能相互否定。石油作为战略性资源,不是取决于其价格高低或供求变化,而是能源作为社会和经济运行的“基础要素”有其极端重要性,加上主要油气资源分布不均衡导致很多国家,特别是经济规模大和成长快的都需要依靠从国际市场进口。油气资源的“战略属性”源自其作为社会与经济运行的“基础要素”和对依靠进口产生的“不安全感”,并对各国油气体制的形成和演变发生不容忽视的影响。否则,我们难以理解美国从20世纪80年代以来坚持以实现“能源独立”为核心的能源政策。

  目前看,主流观点对对油气体制理解过于狭窄。过去因为强调油气资源的战略属性和能源安全问题而限制市场的作用,现在则倾向于强调油气资源的商品属性,主张打破行政垄断,拆分油气行业的自然垄断环节和竞争环节。但这基本上都是围绕如何处理“政府与市场的关系”层面讨论问题。

  政府与市场的关系当然是油气体制最重要的内容,但决不是油气体制的唯一内容。这是由油气资源的二重属性,以及油气资源收入特点决定的。我们知道,石油天然气资源是地球数百万年地质运动的产物。一个勘探开采油气资源的企业所获得的收入,除享有其应得的经营管理收入外,应该以一定方式为这块土地上生活的全体国民所分享。在一个土地及其资源为“国有”的法律框架下,油气资源的大多数更应为国民所有和分享。

  由此逻辑出发,油气体制至少应该处理两个方面的关系:一是油气资源二重属性所决定的政府与市场的关系;二是油气资源收入性质所决定的油气资源收入与国民之间的关系。此外,考虑到中国油气资源企业的国家石油公司性质这一现实条件,我国油气体制还包括要处理好第三个方面的关系,即政府与国家石油公司之间关系。

  总之,一个系统思维指导下的油气体制改革,应围绕上述三重关系来重构有关体制机制。具体来说,一是围绕政府与市场的关系,构建市场主导的油气资源配置体制;二是围绕国家石油公司与政府的关系,完善政企治理和收入分配机制;三是围绕油气资源收入与国民福利的关系,构建油气收入的国民共享和代际分享机制。改革的最终目标,是要建立一个“效率为基(础)、兼顾安全、(收入)国民共享”的石油天然气体制。


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